随着“十四五”开局起步，上海将在新起点上开启一段新的特殊征程，全面深化“五个中心”建设、加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。针对“十四五”发展环境和背景的深刻变化，市政府参事们立足新发展阶段，贯彻新发展理念，聚焦新发展格局，充分调研、冷静观察、前瞻谋划、深度思考，提出了真知灼见。让我们倾听参事的声音，为奋力创造新时代上海发展新奇迹凝聚智慧和力量。

 

构建新发展生态 服务新发展格局

 

■杨建荣（上海市人民政府参事、上海国际经济贸易仲裁委员会主任）

 

催生提升新发展动能将成为我国实现高质量发展的必然要求；也应当成为上海制定“十四五”规划、承担中央要求的战略链接功能和中心节点作用以及社会主义现代化强国示范引领区的必然要求。

 

为此，一方面要“精准定位”双循环新发展格局下的战略链接功能和中心节点作用。从新发展思路看，新发展阶段需要新发展动能，“赋能”是上海“十四五”规划及政府工作的“题中之义”。这里讲的“赋能”不仅仅是上海在我国国民经济体系中的权重，更重要的是上海在推进我国社会主义制度特色的市场经济体系中与世界对话的“门户”功能和作为长三角龙头城市、带领协同长三角城市群乃至长江经济带区域更好更强地参与国际合作竞争的“头雁”功能。

 

另一方面要“内外兼修”做足做好全球资源配置这篇文章。从我国国内国际双循环相互促进的新发展格局看，全球资源的争夺和分配是绕不开的问题。为此，上海要特别重视大宗商品现、期货交易市场，大数据管理交易平台的作用；要特别重视在沪包括国际及本土的跨国公司、地区总部的作用，尤其要引进培育全球资源配置链中的“头部企业”和“终端企业”。要强调的是，比起以往的招商引资，现在需要做的事更多更难，应当要注重构建新发展生态，包括政府治理生态、政策生态、技术生态、法治生态、环境生态以及人文生态等内涵的系统生态。

 

关于“新城发力”的三点思考

 

■唐子来（上海市人民政府参事、同济大学建筑与城市规划学院教授）

 

上海“十四五”规划提出“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。针对“新城发力”，我有三点思考。

 

第一，新城发力的核心是产业发力，迈向更高价值区段。上海市域可以分为三种功能区位。一是中心城区以全球资源配置功能为主（包括金融和高端生产性服务业），这是上海作为全球城市的首要功能；二是内圈以科技研发功能为主、先进制造功能为辅，如张江和漕河泾等；三是外圈以先进制造功能为主、科技研发功能为辅，五个新城位于外圈区位。从“郊区新城的受力”到“独立节点的发力”，新城产业发展应当迈向更高价值区段，从一般制造到更具辐射效应的先进制造（基于科技研发的核心部件制造），并且迈向先进制造功能和科技研发功能并重。

 

第二，新城发力既要依托中心城区，又要强化独立地位。我们应当全面理解“独立的综合性节点城市”。上海中心城区是全球城市的核心功能承载区，五个新城和长三角乃至更大区域都受到上海中心城区的辐射。同时，五个新城的独立地位和综合属性应进一步强化。一方面是公共服务设施和商业服务设施的基本“自足”，另一方面是就业岗位和居住人口的基本“平衡”。手机信令的大数据分析显示，相当部分的上海人口居住在外围地区，而就业还在中心城区。

 

第三，新城发力既要提升品质，也要强化特质。从“郊区新城的受力”到“独立节点的发力”，新城建设不仅要提升各类服务设施的品质，也要强化历史文化底蕴的特质。一个城市的历史文化底蕴对于吸引高端人才是十分重要的。在知识经济时代，高端人才是城市竞争力的核心资源。纽约前市长布隆伯格（Michael Bloomberg）曾经说道：纽约应当提升生活质量，必须吸引高端人才，才能吸引高端企业。因此，新城建设既要保存和活化历史文化传统，又要塑造新时代的文化和风貌特质，真正形成“人优我特”的“差异化”发展格局。

 

推进上海国际金融中心建设的建议

 

■盛松成（上海市人民政府参事、中欧国际工商学院教授）

 

2020年9月，英国全球金融中心指数（GFCI）排名中上海名列第三，仅次于纽约和伦敦，取得历史最好成绩。指数中，上海“营商环境”首次进入前十名，“金融部门发展”和“总体声誉”排名都大幅上升，而“人力资本”排名下降了一位。深入分析，在肯定成绩的同时，也应看到问题和不足，有针对性地推进上海国际金融中心建设。

 

第一，加快金融人才引进和培养。当前上海金融人才，尤其是高端人才欠缺。伦敦金融业39万人，占整体就业6%；纽约48万人，占比10.4%；而上海37万人，占比仅2.6%。收入是人才流动的主要因素，而政府可调节个人所得税、住房、教育等政策，吸引高端金融人才汇聚。

 

第二，加强与欧盟的金融合作。中欧投资协定突破了我国当年入世时的承诺，是我国当前签订的最高开放水平的协定，尤其是对服务业的开放，金融业的开放更是重中之重。来自欧盟的金融服务业FDI很可能进一步促进我国金融业的改革，并带来先进的经营理念、管理经验和金融人才。上海应抓住这一机会，加强与欧盟的合作，进一步接轨国际金融业。

 

第三，试点人民币资本项目开放，开展离岸人民币业务，加快人民币国际化步伐。近期国家金融主管部门负责人表示，上海建设国际金融中心，可以在人民币自由兑换和资本项目可兑换等方面先行先试。尽管具体落实还有很长的路要走，但可以迈出第一步。美元在全球支付结算通道SWIFT中的份额高达45%，而人民币不足2%。因此，稳步推进人民币国际化应该成为国家战略。而在上海自贸区试点人民币资本项目可兑换是最有条件的。作为第一步，可以先开展离岸人民币业务，直接为上海实体经济服务，为长三角一体化服务。

 

加快推进上海金融科技中心建设

 

■魏春旗（上海市人民政府参事、中国建设银行信用卡中心原党委书记、总经理）

 

一是打造落实国家战略金融科技创新的上海格局。把助力金融服务实体经济国计民生作为根本方向，聚力支持“五个中心”功能全面升级作为主攻目标。把建构国内国际市场双向链接，集贸易、投资、产业链合作等功能融合、多场景应用一体的线上“上海双循环智能服务平台”作为战略落地项目。二是打造产学研用深度融合的上海模式。高校、科研院所、金融机构和科技企业跨界合作，探索校企联动的人才培养模式。搭建面向长三角、面向全国、面向全球的多层次产学研用交流合作平台。三是打造金融科技创新监管的上海样板。以人民银行金融科技创新监管试点为契机，完善监管规则，提升监管的专业性、统一性和穿透性，完善技术应用的法律法规和伦理规范。四是打造大数据发展应用的上海标准。认真落实《上海市公共数据开放暂行办法》，在确保数据安全的前提下，为政府、企业和社会提供数据融合应用和交易服务。五是打造金融科技优良生态的上海范本。加快完善知识产权保护、个人信息保护、消费者权益保护等方面的法律法规和工作机制。鼓励市场主体和社会力量参与金融科技基础设施建设。加强全民科普工作，营造崇尚科学、鼓励创新、恪守诚信的社会氛围。

 

浦东要当好科技金融“三个供给”开路先锋

 

■吴大器（上海市人民政府参事、上海立信会计金融学院教授）

 

首先，高标准谋划浦东“十四五”科技金融制度供给的阶段任务和目标。推动出台全国首个科技金融的地方标准。搭建浦东科技金融集成推进平台。在科技金融差异化监管、科技金融“监管沙盒”上开展制度建设。

 

其次，高起点推进浦东“十四五”科技金融产品、产业供给的关键措施。创建张江、陆家嘴、自贸区新片区“三合一”国家级科技金融产业城（园），探索在临港成立全球科技金融创新实验室，形成国内科技金融首个引擎型中心。成立科技金融服务联盟，促进产业园、研究所、孵化器、金融机构的全产业链合作。成立长三角科技金融研究院，逐步完善科技金融服务的“高速信息网络”。

 

最后，高效率提升保障浦东科技金融资金供给的辐射和示范。扩展科创板效应，覆盖更多非硬核科技企业的融资需要。丰富分类补偿机制，满足不同生命周期、阶段的融资需求。健全体现包容、海纳百川的科技金融生态。

 

推进上海航空枢纽建设 为新发展格局的构建发力

 

■金亦民（上海市人民政府参事、原上海机场出入境检验检疫局局长）

 

当前全球航空业因新冠疫情影响处于低水平运营状态，但航空货运业务需求却不断上扬。国际航空运输协会（IATA）2020年9月数据显示，长期占据世界上连通性最高城市的伦敦排名跌至第八，上海跃居榜首。面对此契机，要加速上海航空枢纽建设，为双循环战略链接点和构建新发展格局发力。

 

一是发挥浦东机场龙头作用，建设超级货站，依托基地航司发展，形成大众化、国际化相互促进的国内国际双循环的市场格局。大力发展基地航空公司，有针对性地调整航线部署、航空服务内容及市场营销。

 

二是强化枢纽功能，降低物流成本。充分发挥自贸试验区优势，争取中央有关部门在中转集拼、自贸试验区内货物状态管理、过境动植物检疫等政策方面的支持，为各类中转业务提供各类便利，通过提升效率降低物流成本。

 

三是应用新兴技术科技赋能，提高航空物流智能化、精细化水平。推动物流业服务模式变革，提升服务网络的智能化和自动化水平，推动航空货运电子运单深入应用，形成航空电子货运标准化体系。建设航空电子货运信息服务平台，积极探索智慧货站建设，构建航空电子货运信息数据库。

 

发掘消费潜力 稳固经济增速

 

■唐豪（上海市人民政府参事、上海大学教授）

 

近年来投资、出口对本市经济增长的贡献逐步下降，本市已将消费作为经济增长的“基础性”动因。消费对本市经济增长的贡献难以达到预期，原因众多且关联交织：一是财政收入占GDP比例较高。二是居民人均消费支出占人均可支配收入仅六成略强。三是居民消费中使用沪产工业品的比例越来越低，近年又因网购业务持速增长、留学热出国游市外游等导致本市购买力大量外流。四是消费促进供给的引导力不足，影响消费升级。五是居民非工资性收入和非公共服务消费支出存在漏计额。

 

本市居民支出收入比的现状表明，增加消费具有较大的潜力。除了提高职工工资性收入，要切实帮助企业尤其是中小微企业提高用工方面的财务能力，提升全市劳动收入（一次分配）和职工收入（二次分配）占GDP的比例。鼓励网商企业注册经营，扶助本市传统品牌在电商平台推广促销，促成上海的消费吸引力上新台阶。较大规模实施公共租赁房开发建设，发掘单位租赁房资源，允许产业园区统建部分职工公寓，防止本市房租水平过快上升。居民新的服务需要大都属于较高层次，在保证公共服务和防范供给垄断前提下尽量放开价格以引导供求。最后，经济增长贡献分析要适应城市特点，相对准确地反映消费对经济增长的实际贡献。

 

发展科技服务业是上海建设服务型经济的重要抓手

 

■孙海鸣（上海市人民政府参事、上海对外经贸大学教授）

 

科技服务业发展的质量水平与科创中心的质量水平呈高度的正向相关。上海科技服务业依然存在巨大潜力，且长三角一体化为潜力的释放提供了更大的空间。这需要我们培育强大的科技服务产业来做好支持性工作。

 

第一，明确界定公益服务与市场服务，将科技服务业作为上海国民经济的新型支柱产业，推进产业化发展；第二，大力推进对外开放，确立市场准入原则，吸引该产业领域的国际名牌大企业和专业化企业来沪投资兴业，为国际科技服务中介机构和人员提供有管理的市场空间；第三，积极推进市场化改革，鼓励混合所有制企业和民营企业投资进入，着力培育名牌龙头企业；第四，改造或组建面向国际和国内、具有双循环枢纽功能的技术交易体系或平台体系，为全球的专利、知识产权、专有技术等提供公平交易的场所；第五，打造科技服务业产业专门化的聚集园区，以形成集聚效应，推动形成上海科技服务业品牌形象。

 

加强“平疫结合”推进韧性城市建设

 

■程维明（上海市人民政府参事、上海工程技术大学教授）

 

首先，增强城市韧性，抵御疫情侵袭。上海应当从抗击新冠疫情中获得启示，在城市和社区层面上，对于各类抗疫设施及其空间配置做好充分和周密的预案。从城市总体规划上，将城乡绿地一体化建设同卫生保健防疫体系建设并轨，纳入城市生态安全综合保障体系。

 

第二，提高应急医院的标准化设计水平。在规划中预留的应急医院用地应当符合一些基本要求，如道路交通的通达性，基础设施的可接性，污物、污水处理的防疫技术性等，并适当远离既有的居民区。应形成应急医院标准化、模块化、集成化和装配化的设计、加工、安装体系。一旦需要，即可投入生产，快速安装并交付使用，而在疫情过后，又能有效拆成组件入库备用，避免资源浪费。

 

第三，强化社区作为防疫工作前线的堡垒作用。应当总结抗疫工作实践经验，进一步加强居住小区在居住人员流动管理中的堡垒作用，明确划分居住人员流动管理的空间单元及其相关管理措施。一旦抗疫工作需要，就可以立即实施人员流动管理。

 

集聚人才 稳定队伍 提升重大基础研究和关键核心技术攻关能力

 

■何力（上海市人民政府参事、中国科学院上海技术物理研究所学术委员会主任）

 

2020年，上海努力推动科技自立自强，取得了显著成绩。在英国《自然》杂志发布的《2020自然指数-科研城市》排名中，从2016年第八位上升到2019年的第五位，体现出基础研究水平的快速提升。在国家实验室、科技重大基础设施建设上取得了重大突破和进展，令人欢欣鼓舞。

 

在“十四五”和中长期科技发展规划中，提出“策源驱动”发展战略，因此，一要加快推进上海科改25条相关政策的细化落实。围绕相关政策的落实、落地，建立全市青年科技人才库，动态跟踪青年科技人才成长和流动情况，为政策措施的不断完善提供科学依据；进一步细化完善支持青年科技人才发展的机制和措施；进一步加大对青年科技人才的基础性保障，缓解青年人才安居问题等。

 

二要加强重大基础研究计划项目的地方资金匹配支持。近年来，国家对基础和卡脖子关键核心技术问题高度重视，基础研究部署扩展到多层面、多部门。建议将匹配政策从面向对口部门扩展为面向重点科技领域；向共性重大基础研究和关键核心技术攻关项目倾斜，由相关部门统筹政策和协调管理，集聚和稳定青年科技人才。

 

推动农业高质量发展 助添上海乡村振兴新活力

 

■吴爱忠（上海市人民政府参事、上海市农业科学院研究员）

 

“十四五”已开局起步，盘活上海乡村资源，释放高质量农业发展活力也是关键之一。

 

一方面，要以新一轮规划为契机，充分利用资源禀赋实现区域联动发展。今后五年，应该是上海全面建设新农村、乡村振兴示范村建设由“盆景”向“景区”转变的重要时期。建议突破地域限制，围绕“五大新城”“长三角一体化示范区”“沿湖、河、路、镇”“沿国家级产业园区”“沿示范村”等成片产业带和自然、人文资源，加紧专项规划编制，“串点成珠、点线成面”，助推城乡和农业产业融合发展。这不仅有利于农产品生产的区域化布局和优质品牌建设，也有利于农业文旅的发展和农民的就业增收。此外，乡村绣带可整体提升上海乡村振兴建设水平。

 

另一方面，以高科技为突破口，充分发挥都市农业引领示范作用。上海本地市场对农产品规模与品质要求很高，必然要发展大都市特色突出、“不求大而求精”的高科技农业。所以，一是要科技赋能，建设若干个上海农业高新技术集成示范区，鼓励、吸引有志企业、大学、科研院所等创办企业、园区，打造精准（智能）管理、土地节约、省工省力、高附加值功能化的精品农产品生产基地。二是要聚焦种源，做强上海农业产业优势。种质资源是战略资源，又是农业上的“芯片”，有必要继续全力提升上海农业生物基因中心（基因库）建设水平。

 

提升文化品质构建人民城市

 

■江海洋（上海市人民政府参事、上海电影集团有限公司导演）

 

城市如人，不在于披红挂彩，而在于气度不凡。不在于气势，而在于气质。站在历史新的起点，如何进一步提升上海国际文化大都市的精神价值，是摆在上海新一轮发展的必答题。

 

城市的核心是人。是否有信心把上海打造成全世界最具“人文关怀”的城市？让亲和、亲切、亲善成为上海的文化表情，也是上海气度、气量、气质的文明标志。为此建议有三：

 

第一，针对上海“人多”的特点，是否尽可能地在街道、绿地空余地、商业街、地铁车站等公共空间安置供歇息的座椅，让上海成为一座随处可以坐下来休息的城市。“人民城市人民建”，可以动员机关、企业、个人捐助座椅，座椅上可镌刻捐助人祝福路人的话语，使得上海成为全世界供路人休息座椅最多的城市。第二，上海有着全世界公里数最长的地铁与最稠密的地铁人流，如果挑出一些重点车站，建设成“中外文化艺术主题车站”分别展示中国书法、戏曲、中外电影、音乐、舞蹈、绘画、戏剧等，让灿烂的中外文化光彩，伴随着早出晚归的城市人民……如果花上几年的建设，上海将拥有全世界最壮观的“地铁文化”长卷，成为有别世界其它文化大都市的标志。第三，建立“主题名人墙”，分别展示对这座城市的发展作出贡献的人们：教师、工程师、医护人员、科学家、工人、农民、战士等等。集中体现“人民城市人民建”的精神，让母亲牵着孩子的手告诉他们：只要努力，未必成为明星，也能让人景仰，受人尊敬。

 

发展智能教育推动教育创新

 

■袁振国（上海市人民政府参事、华东师范大学终身教授）

 

为什么发展智能教育推动教育创新如此重要？原因有三：首先，智能教育是促进教育大变革的内生力量。人类已经进入智能时代。面对教育的一些根本问题：发展不平衡、个性化水平低、师生负担过重，人工智能将赋能和重塑教育：一是优质教育资源共享，大力促进教育公平；二是因材施教，实现个性化教学；三是替代简单重复性劳动，使教师得到极大解放，实现育人方式的变革。事实上，以人工智能为核心的现代科技正推动人类教育发生第三次大变革，实现大规模背景下的个性化教育。它将重新构建世界人力资源版图，重塑教育形态。第二，教育是人工智能最大的应用场景。据统计，目前人工智能在教育场景的运用仅占整个人工智能的市场的2.4%，但预计在近十年，教育将成为人工智能最大的应用场景。美国未来科学学家库兹韦尔在《奇点临近》一书中预测：“将来最大的公司不是微软、脸书，谷歌，而是智能教育公司。”把智能教育与新基建结合起来，无疑是人工智能产业发展具有战略意义的新领域。第三，这是上海发挥龙头带头作用的要求。“十四五”期间，上海将大力加强智能城市、数字城市建设，智能教育是智能城市的重要内涵和“温度”。为此，上海应该抢抓战略机遇，把发展智能教育作为重大实施工程，率先实现教育服务的网络化，教育手段的智能化，教育资源的数字化，引领教育的未来发展。

 

深化医体融合 创建运动促进健康新模式

 

■陈世益（上海市人民政府参事、复旦大学运动医学研究所所长）

 

世界卫生组织推荐27种慢病可以通过科学运动锻炼，以运动处方的方式达到直接或辅助治疗作用，如糖尿病、高血压、高血脂、肥胖症、中风、心脑血管病、癌症、慢阻肺、老年痴呆、骨关节损伤后、老年肌少症等。运动对日益庞大的老龄化社会群体的慢病防控具有重要意义。

 

上海是亚洲体育中心城市、活力之都，应带头响应中央“建立运动促进健康新模式”的号召，积极应对城市的老龄化趋势，推进以“运动促进健康”为主导的医体融合，并落实为健康上海大政。我认为，将工作重点放在慢病防治和运动处方上，是实现医体跨界融合的根本，是跨越体系屏障的制度创新，是实现“建立运动促进健康新模式”的切实路径。这种跨界融合将创造新产业、新职业、新人才培养与认定，不仅能催生新产品开发，也有助于促进退役运动员和体育学院学生的就业，推动医学与体育教育改革。

 

民法典正式实施背景下政府如何依法行政

 

■阮忠良（上海市人民政府参事、上海市高级人民法院巡视员）

 

首先，更新观念，调整思维，转变职能，服务人民。在民法典的法律框架中，政府具有民事主体、管理主体、义务主体、执法主体等多重角色。政府在思维方式上要确立依民法典行政的观念，强化保护公民权利、尊重契约自由、平等保护等理念，进一步厘清政府与市场、政府与社会的边界。

 

其次，加紧梳理规章政策，完善配套衔接机制。政府在公民个人权利、市场交易秩序遭到不法侵害、在私力救济无能为力时，应当依法及时介入，提供保障。建议政府机关要根据民法典的相关规定，全面、及时加强梳理和修订不适应民法典的规章和规范性文件以及操作程序，配套制定新的规章和规范性文件并与原有制度的有机衔接，以适应民法典时代依法行政的新要求新任务。

 

最后，搭建平台供给制度，平等保护规范执法。政府要坚持依法平等保护各类市场主体，将平等保护理念贯彻到市场准入、市场交易、市场退出等各个环节。要坚持在行政管理中尊重和保护行政相对人作为民事主体所享有的生命健康、财产安全、交易便利、人格尊严等各方面的权利。要从管理型政府向服务型政府转化。尤其要强化市场主体受损权益的法律救济，推进多元化纠纷解决机制和公共法律服务制度的健全完善。

 

上海服务型政府构建中的制度与举措

 

■关保英（上海市人民政府参事、上海政法学院教授）

 

社会治理中的服务精神在新的历史时代下是一个大命题，对上海服务型政府构建中的相关制度及措施，我提出如下构想：1.应追求程序简约。行政主体以追求效率最大化为目标，程序是为效率服务的。公共服务或者给付精神的实现具有非常大的柔性，要使公权主体能够很好地利用这种柔性空间，就必须给它较大的裁量权，行政主体裁量权的扩大与程序简约是同一范畴的命题。2.应压缩行政成本。上海服务型政府构建要从精简执法队伍、推行大行政执法体系等多方面压缩行政成本。3.应控制行政垄断。上海服务型政府构建要将注意力集中在如何控制行政垄断上，必须检讨市场经济的相关规则，检讨是否做到了政府公权主体仅仅是裁判员，政府行政系统是否远离了经济利益。4.应加强协商治理。上海市垃圾分类项目就是协商治理中的一个典型项目，提供了比行政系统更好的公共服务。上海服务型政府构建要通过拓展公共服务外包等方式协商履行公共职能。5.应推进公共服务法治化。十九大、十九届四中及五中全会决定均指出应当赋予公共服务法治属性，应当通过立法技术将其由行政行为转化为法律行为，由社会治理行为转化为法律治理行为。

 

来源：文汇报