市政府参事室原主任、原市政府参事 王新奎

原市政府参事 包起帆　　

  【提要】近年来，由于长江下泄泥沙的持续减少，位处长江口的横沙滩涂自然淤涨态势难以为继，有效利用日益稀缺的长江口航道疏浚土问题已成燃眉之急。建议尽快解决长江口疏浚土的上滩问题，先行推进横沙大道外延及促淤护滩工程，启动对“新横沙”功能定位的前期科学研究。

　　一、问题的缘由

　　有效利用日益稀缺的长江口航道疏浚土问题已成燃眉之急。

　　1.横沙滩涂自然淤涨态势难以为继

　　近年来，由于长江下泄泥沙的持续减少，位处长江口的横沙滩涂自然淤涨态势难以为继。随着长江上游以三峡水库为核心的巨型水库群逐渐形成，下泄泥沙被大量拦截，加上长江中下游水土保持工程的完善，目前长江口已开始呈现丰水少沙现象。2010年后的来沙量仅剩历史高峰期的30%左右。这意味着未来可用于横沙滩涂成陆的沙源将变得十分稀缺。

　　2.长江口河势及横沙滩涂亟需整治

　　横沙东滩位于长江口北槽与北港之间，其50km长的滩涂区域构筑了长江最主要的两大入海通道的边界。近年来，在长江口口门区域强劲的风浪和潮流动力作用及长江下泄泥沙持续减少的影响下，长江口水沙变化很大，特别是横沙浅滩区域滩面串沟发育，低滩区甚至呈现缓慢冲刷迹象。任其自然发展，则滩面泥沙流散、沟壑纵横，滩体萎缩散乱，未来必将危及周边河势稳定。

　　据观测，横沙东侧滩涂已开始被冲刷，未来还将处于易侵蚀环境中。据统计，2010-2016年间长江口南支-南北港-南北槽沿线0m以深河槽冲刷量达10亿m3，相当于平均每年1.7亿m3泥沙流失。横沙东侧滩涂区域在2013-2016年间滩地面积减少了21 km2，大约相当于3万亩土地流失。

　　横沙滩涂资源（见注1）利用的前提是滩涂资源不减少、滩涂格局不动荡。现阶段如不采取相关的工程措施，横沙岛陆域自然增加的历史将难以再现。

　　3.2020年后长江口航道疏浚土利用前景堪忧

　　1998年长江口深水航道治理工程开工以来，横沙东滩是长江口航道疏浚土的主要抛放区域，疏浚土成为横沙滩涂保护和继续成陆的重要泥沙来源。但由于交通部和上海市在关于疏浚土上滩问题中的职责关系一直不明确，如何协调部市之间疏浚土的处理和横沙滩涂资源利用的关系曾成为困扰各方的难题。其中最关键的因素是长江口航道疏浚工程由交通运输部负责，国家只给了疏浚航道的经费，没有吹泥上滩的费用。而上海方面对疏浚土的利用也仅仅为了满足每年建设用地的占补平衡，需要多少占补土地面积就拨多少钱，形成长期以来大量疏浚土只能抛海的局面。

　　据统计，自1998年长江口深水航道治理工程开工至2015年的18年间，长江口航道疏浚土总量达到了9.3亿m3，其中66%被直接抛海，34%进入没有围堰的吹泥站，上滩利用率仅为25.9%。1998年到2015年间，疏浚土的外抛量达6.89亿m3，相当于上海损失了100km2以上的围淤成陆土地面积。

　　近年来，经过多方努力，在交通运输部和上海市的积极推动下，长江口航道疏浚土综合利用部市合作共赢机制得到了落实和完善，利用疏浚土在新横沙造陆的工程有了很大的进展。2016年上海市政府启动了横沙东滩七期、八期工程，疏浚土的上滩率由之前的25.9%提高至了75%以上，计划到2020年，综合利用长江口航道疏浚土约2.1亿m3，5年成陆规模比以往18年累计还多6 km2。在这次部市合作中，上海市以每立方米上滩土18.6元（七期）和25.7元（八期）的较低吹填成本取得了56km2的新增土地，交通运输部则平均每年可得到上海市2.2亿元的超运距费补贴，以弥补航道疏浚土处理中运输成本的增加部分。良好的合作机制不仅改善了以往疏浚土外抛造成的资源浪费和环境污染，更成功开启了资源节约、环境友好、共赢共惠的新局面。

　　但是，应该引起我们重视的是，随着长江下泄泥沙的持续减少和航道工程的逐渐完善，航道维护量已在逐年减少，2012年至今减少了42%。根据研究，未来横沙滩涂区域尚有303km2可供围填，至少需约35亿m3泥沙，即使长江口疏浚土100%被利用，按照目前的疏浚量计算，至少需要60年时间。因此，如何解决有效利用日益稀缺的疏浚土问题已成燃眉之急。

　　二、关于横沙滩涂资源科学利用的研究及后续调研

　　最近，我们对继续推进横沙滩涂资源科学预留研究工作进行了后续调研，就长江口的江海分界与管辖权问题拜访了水利部长江水利委员会，得到明确信息：根据2008年3月国务院批准的水利部《长江口综合整治开发规划》，“长江河口范围以50号灯标为界”，即从徐六泾到长江入海口的50号灯标之间，新横沙所在的这个长约182km的区域属于水利部管辖范围。因此，我们认为利用长江口航道疏浚土圈围新横沙成陆，与国家严控的围海造地性质有所不同。这为开展横沙滩涂资源科学预留的后续研究工作扫清了最重要的政策障碍。

　　近期，我们还拜访了交通运输部、水利部长江水利委员会、长江口航道管理局等单位，分别就长江口综合整治开发规划修编、长江口航道疏浚土综合利用、横沙大道延伸等问题进行了交流。这些部委一致表示，支持对长江口的水沙、滩涂开展研究，这是对长江开展大保护的有力举措，认为让新横沙成为上海未来发展的新空间，不仅是上海的机遇，也是全国的机遇，上海应借助交通运输部、水利部等部委开展各项专业规划修编的契机，加强与相关部委的联系与合作，形成合力，共同推进新横沙规划的落地，实现互利与共赢。这标志着推进横沙东滩滩涂围垦资源专业规划的研究工作将会继续得到中央各相关部委以及沿长江河口各兄弟省市的支持。

　　三、相关建议

　　1.尽快解决2020年以后疏浚土的上滩问题

　　据了解，关于2020年以后长江口航道维护产生的疏浚土资源如何利用，目前尚未开展相应的布局工作。按照原计划，正在开展的横沙东滩七期、八期工程将于2020年底完工，届时，现有抛泥区根本无法接纳全部的疏浚土。

　　解决2020年以后疏浚土上滩问题的关键是在已经建立部市合作机制的基础上，尽快与交通部就疏浚土上滩的超运距费补贴的问题达成共识。因为2020年以后超运距费补贴的测算涉及到可围垦成陆区域的专业规划方案、围垦工程的实施技术方案、长江下泄泥沙量和长江航道疏浚量预测等一系列复杂问题，因此应尽快启动，千万不能长期议而不决，导致宝贵的疏浚土白白抛向大海。

　　2.先行推进横沙大道外延及促淤护滩工程

　　要确保新横沙滩涂资源的长远预留，需对滩涂采取有效的防护和整治措施。目前，迅速推进横沙大道外延及促淤护滩工程是最可行的途径。延伸后的横沙大道具有挡沙、调整流场等功能，近期可解决新横沙滩涂侵蚀、长江口河势稳定受到威胁等难题，远期可为长江口疏浚土利用找到出路。

　　基于目前横沙东滩在建工程的成功经验，可将现横沙大道继续向东延伸至北槽北导堤堤头，并辅以适当的促淤护滩工程。其中，横沙大道外延工程可按百年一遇防洪（潮）高标准设计，堤长26km、顶高9.5-10.2m、顶宽10.0m；东滩滩面上可按五十年一遇（潮）标准布设促淤堤工程，堤长13.5km、顶高5.5m、顶宽7.0m；同时，北沿可布设堤长10km、顶高2.0m的护滩堤。

　　该工程是做好长江大保护的有力举措，可稳定滩槽河势、利于滩面淤涨；可最大程度利用好疏浚土资源塑造滩涂；可促进滩涂生态优化；更可为未来上海城市发展空间的构建奠定基础。

　　该工程措施旨在消除串沟、促淤护滩，属于涉水工程，据了解，只需上海市发改委立项，水务局上报长江水利委员会建设管理局批准即可实施，故建议先行推进。

　　3.启动对“新横沙”功能定位的前期科学研究

　　《上海市城市总体规划（2017-2035）》中提出了上海在转型过程中要实现多情景规划策略、空间留白机制和动态调整机制。我们理解，总规提出的“空间留白机制”是动态管理的过程，是决策层面的在操作层面，许多事情还没有看清楚、许多问题还没有想明白，暂不进行建设的思考，目前采取规划“留白”是完全正确的。

　　有观点认为“留白的意思是，限于目前规划和建设能力，看不明白想不清楚的就留白，留到以后再研究”，我们认为这句话不够全面，因为看不明白、想不清楚，就更应加强前期研究。科学研究是为决策层面提供前瞻性服务的，成果将为领导未来需做决策时提供技术支撑。所以前瞻研究与规划“留白”是两个不同层面的问题，规划“留白”不等于研究“留白”，两者不是互相排斥而是互相支持的。

　　因为新横沙涉及上海未来、涉及子孙后代，建议市有关部门继续支持相关长江口综合整治开发研究团队，就“新横沙”功能定位问题进行前期科学研究。

选自《上海参事》2018年第2期