【提要】2018年以来，涉众型非法集资案件高发，P2P网络借贷平台接连“爆雷”，社会不稳因素增加。随着金融改革不断深化，非法集资犯罪案件将会在较长时间内保持高位运行，需要公检法和监管机关进一步通力合作，共同打击非法集资犯罪，同时进一步借助大数据、云计算等技术提高监管能力，防控金融市场风险，并逐步延伸构建长三角一体化的大数据技术监测“防火墙”。

打击非法集资犯罪 构建大数据技术监测“防火墙”

市政府参事 许佩琴

　　据上海检察机关统计资料显示，2018年以来，涉众型非法集资案件高发，尤其是6、7月份，P2P网络借贷平台接连“爆雷”，社会关注度高，涉及投资人多，稳控难度大。

　　一、对当前非法集资犯罪案件的情况分析

　　（一）案件数量持续几何级增长，大案要案频发

　　2013年来，本市非法集资（含非法吸收公众存款和集资诈骗）犯罪案件数量激增。2017年检察机关受理非法集资案件672件，是2016年的2倍、2015年的6倍、2014年的9.6倍、2013年的24.88倍。

　　2018年1月至7月，非法集资案件继续大幅上升，案件数量已接近去年全年总量。检察机关审查逮捕已受理非法吸收公众存款案件601件/922人，批准逮捕764人；集资诈骗案件25件/44人，批准逮捕32人。审查起诉受理非法吸收公众存款案件487件/1065人、集资诈骗案件25件/38人。其中，大案、要案频发，涉案金额巨大，仅“旌逸系”、“善林系”、“联璧系”、“资邦系”4起案件，吸收公众资金就高达1900余亿元，未兑付金额400余亿元，涉及投资人192.5万人。

　　（二）涉检信访同步持续上升，集访量高位运行

　　自2016年开始，全市检察机关接待处置涉众型非法集资犯罪案件投资人集访批次及人次呈爆发式增长，比上年同期分别达到206.1%、877.7%；2017年同期再以360.9%、219.1%的速度持续增长。

　　2018年上半年，全市检察机关共接待处置非法集资案件投资人集体访182批7118人次。全市三级检察机关共有16家单位有非法集资集访案件，其中黄浦、静安、一分院三家单位接访批次较多，案件信访尤以“快鹿系”“鹏华系”投资人集访情况最为突出。

　　（三）涉P2P网络借贷平台的非法集资案再次集中爆发，呈现从伪平台到真平台的变化

　　自2014年本市首次出现涉P2P平台非法集资案件后，此类案件数量不断增长，2015年上升至11件，2016年陡升至105件，呈现第一次平台发案高峰。2017年涉互联网金融非法集资案件继续高位运行，为134件/295人。

　　值得关注的是，涉P2P网贷案件呈现出从“伪互联网金融”到“真互联网金融”的明显变化，2016年的案件主要是线下业务，线上集资占比很小，但2018年上半年发案的主要是线上平台，通过互联网宣传、销售，并进行资金支付和归集，案件的信息传播速度更快、覆盖范围更大、涉及投资人更多更分散、涉案金额更大、资金汇集转移隐匿更迅速，大大增加了打击、追赃和处置难度。

　　分析非法集资犯罪案件高发的原因，除了监管力度和国内外经济形势和股债等金融市场的变化的影响外，主要有以下三点：一是金融市场多年快速发展，前期市场过度创新、法律规制和监管缺失所积累的风险仍需较长时间才能充分释放和缓解。二是众多P2P网贷平台严重偏离信息中介定位，行业从业者良莠不齐，多数没有正规金融行业的从业经历，对金融行业本质的基本认知不足，对互联网金融的金融本质缺乏敬畏之心。三是2015年《刑法修正案（九）》取消了集资诈骗罪的死刑，客观上减弱了刑法对集资诈骗犯罪的威慑和阻遏作用。

　　二、存在的问题

　　（一）P2P网络借贷平台的行政执法权亟需配置，线下平台监管职责亟待明确

　　2016年开展的互联网金融专项整治工作收效明显，但前期积累的风险和犯罪案件存量仍需一段较长时间方能消化。根据2016年银监会等中央部委联合颁布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，网贷平台需要向地方金融监管部门备案登记，但地方金融监管部门却未配置相应的行政执法权，“备而不管”使得地方政府面临更大的风险和压力，也导致不少平台对于监管机关的约谈、停业整顿等监管措施时，或对监管要求置若罔闻，依旧我行我素，继续实施违法犯罪活动，或者改变作案手段，通过增设业务节点、拉长犯罪环节、隐瞒关联关系等，规避行政监管。此外，针对线上网贷平台监管规范逐步建立完善，但线下平台仍监管责任不明，仍有新平台不断出现，从事违法犯罪活动，可能成为下一阶段发案的风险点。

　　（二）司法机关对新型犯罪的识别、打击能力需要不断提升

　　近年来，非法集资案件犯罪手法日趋隐蔽新颖、逃避监管意识增强，司法认定难度不断增大。不少案件中行为人要求投资人签订“风险告知书”以规避刑法对非法集资利诱性的特征认定，或者以私募形式掩盖向公众集资的非法行为。经过互联网金融专项整治，不少平台依照监管要求对其业务环节进行“改造”，表面上符合信息中介的要求，对行为人主观故意和行为性质的认定更加困难，对此需要司法机关通过对案件研商和信息沟通，强化对非法集资案件法律问题的认识和把握，强化对新型犯罪手法的识别、破解能力，提高打击犯罪效果。

　　（三）司法机关需要进一步增强追赃挽损的意识，改进工作方法

　　如何在案件中制订实施方案，对易贬值、易损耗的资产进行先期处置；如何对在非法集资活动中获得丰厚回报的公司股东、利息收入的集资参与人等“获利离场”人员进行非法所得追缴；以及如何对可能涉嫌的洗钱，掩饰隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益等犯罪行为予以查处，以加大追赃挽损力度，进一步保护当事人合法权益，均需要进一步研究和实践。

　　三、对策建议

　　随着金融改革不断深化，非法集资犯罪案件将会在较长时间内保持高位运行，需要公检法和监管机关进一步通力合作，共同打击非法集资犯罪，同时进一步借助大数据、云计算等技术提高监管能力，防控金融市场风险，并逐步延伸构建长三角一体化的大数据技术监测“防火墙”。

　　（一）健全法律法规，尽快落实监管职责，配置监管执法权

　　立法部门和金融监管部门要及时建立健全法律法规，完善制度供给。加快国家层面出台处置非法集资条例，进一步明确非法集资预防检测、行政调查、行政处罚的职能分工和法定程序；进一步规范金融创新，尽快落地互联网金融监管职责，厘清中央和地方的监管权，并赋予相应的行政执法权，保证对新型金融活动的有效监管，对于线下平台亦需尽快落实监管职责；进一步加强市级层面公检法和工商、税务、金融监管等部门的联席会议工作机制，加强部门之间工作协作，形成联合执法齐抓共管的工作局面。

　　（二）充分运用大数据技术，进一步提升监管效能

　　建议加强信息分享和交换，对非法集资建立立体化、信息化的全方位监测预警体系。司法机关联手挖掘案件数据，密切关注案件高发领域和新风险点防控，及时将案件情况、监管不足和发案形势通报监管部门。建议监管部门进一步挖掘和应用大数据，利用科技手段更有效地防范犯罪。如通过模型设计，设置具体项目、参数、条件、特征等，对工商企业实行全网实时监测，抓取符合非法集资特征的信息，通过模型量化、信用评估、异常行为等方式比对，预警非法集资风险。针对同一人或同一企业多地作案的情况，亦可以利用大数据技术，通过研判企业的股权结构、控制关系、投资关联、高管重合度、资金流向等要素，帮助监管部门快速定位关键人物和关键企业，及时发现隐藏的高危企业与个人，为非法集资规律性问题分析、案情研判和执法机关依法处置提供决策参考。建议金融机构加强对涉嫌非法集资等违法犯罪活动可疑资金的监控，积极利用人民银行反洗钱监测系统加强监测分析。通过各部门对数据挖掘、监测和信息共享，做好风险预警，精准打击非法集资活动，将损失波及面降至最低。

　　（三）发挥社会综合治理力量，加强非法集资犯罪的源头防范

　　非法集资风险防范是一项系统性工程，需要进一步优化社会环境和基础设施的配套。一是加强公民个人信息特别是个人金融信息的保护。严厉打击各类侵犯公民个人信息违法犯罪活动，防止不法分子特别是金融机构从业人员将公民个人信息作为开展针对性的宣传、劝诱投资的工具。二是加强信用体系建设，增大违法成本。加强部门间信息共享和对失信主体的联合惩戒，对实施非法集资的企业、实际控制人、管理人、代理人等建立异常信用记录，纳入全国统一的信用信息共享交换平台。三是规范金融理财、互联网金融广告宣传。加强对涉嫌非法集资广告的日常监测、审查工作，对金融理财类广告，建议广告监管部门联合金融监管部门以及行业自律协会，搭建信息共享平台，协同构建金融理财广告发布内容预先审查的信息沟通预判机制。

　　（四）进一步加强非法集资犯罪的刑事打击力度，提高办案效率，防范化解办案风险，积极应对发案高峰

　　在案件数量激增、办案难度提高、维稳压力加大的现状下，一要进一步统一案件办理的执法标准、证据规格和刑事政策；二要始终保持对非法集资案件的高压态势，及时研究新情况、新问题，增强对新型犯罪的识别能力，努力破解犯罪分子规避法律法规的行为；三要进一步提高办案效率，有效应对犯罪高发态势，加强案件信息交流，重大有影响的案件，公安机关采取强制措施后及时通报检察机关，检察机关可提前介入，引导侦查；检察机关受理审查起诉后及时通报人民法院，统筹安排办案进程，加快办案节奏。对于跨区域的非法集资案件，公安机关做好案件的并案、移送等工作，以提高办案效率效果、切实维护投资人权益。

　　（五）进一步加强追赃挽损力度，研究探索追赃挽损的有效途径，全力维护投资人合法权益

　　一是强化公检法的协调沟通，研究实现非法集资犯罪刑事处罚和追赃挽损两者间相互平衡与配套的有效路径；二是发挥上海金融法院的专业优势，探索对获得丰厚回报的公司股东、高额利息收入的集资参与人的非法所得予以追缴有效方法和操作规范；三是继续扩大通过刑事政策和强制措施的合法合理适用，明确行为人退赃退赔的涉案人员范围；四是进一步研究细化非法集资案件易损耗涉案财物先行处置办法,进一步加大追赃挽损力度，全力维护当事人合法权益。

　　（六）加强防范非法集资社会宣传，继续加强金融理财投资者教育，完善金融消费者保护机制的建设

　　梳理近年来非法集资、投资理财类违法犯罪案件，以典型个案、风险提示等加强反面警示教育，并有针对性地开展金融和法律知识教育，引导社会公众树立理性的投资观念和风险自负意识。扩展投资者教育渠道，结合公众媒体特别是新媒体、自媒体渠道，拓展宣传教育的辐射面和受众群体应开展多种形式的法律宣传，普及金融、法律知识，提高社会公众的风险意识和法律意识。加大对投资者的保护力度，构建民事、行政和刑事三位一体的立体法网，并建立和完善多元化的纠纷解决机制，切实保护金融消费者权益和维护金融市场稳定。

选自《上海参事》2018年第4期