【提要】上海以提升软实力和综合竞争力为目标，加大营商环境改革力度，取得了一定成效。但在精细化管理制度供给、制度创新和“放、服、管”改革方面还需要进一步完善和提高。建议注重营商环境的市场化建设，强化法治化保障，推动营商环境的国际化进程，着力减轻企业的负担，健全事中事后有效监管体系。

市政府参事 吴爱忠

　　优化营商环境，是全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻落实习近平总书记关于加大营商环境改革力度重要指示精神和党中央、国务院决策部署的一项重大举措。上海要当好全国改革开放的排头兵，创新发展先行者，围绕上海加快建设“五个中心”，全力打响上海制造、购物、服务、文化“四大品牌”，着力打造国际一流的营商环境，推动上海更优质的发展。

　　上海近期以提升软实力和综合竞争力为目标，把制度创新作为主攻方向，围绕政务环境、市场环境、开放环境、法制环境、人居环境、双创环境等领域，聚焦制度供给、权益保障、效率响应、宜居生活等优质营商环境衡量指数，推进优化营商环境，对于推动上海繁荣、实现可持续发展具有重要意义。

　　一、上海优化营商环境的主要做法及成效

　　上海按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，加大营商环境改革力度，制定出台“行动方案”及“十大专项行动计划”，通过持续优化营商环境，充分激发市场活力和社会创造力。

　　1.加大证照分离改革，着力建设宽松平等的市场准入环境，市场活力持续提高。不断深化“证照分离”改革试点，坚持“把该放的权放得更彻底、更到位”，率先对116项审批事项进行分类改革，按照改革后的管理方式发放审批证件9万余件，将75项改革举措复制推广至全市层面，企业办事效率更高，市场活力得到充分释放。持续加大行政审批等清理力度，最大限度减少政府对微观经济活动的干预。全面推行商事登记制度改革，实施实缴制转为认缴制、“集中登记、一址多照”、企业简易注销制度、“先照后证”“证照分离”、准入“单一窗口”、“三证合一”等改革措施和政策。

　　2.加快自贸区先行先试，着力建设开放便利的投资贸易环境，贸易投资更加便捷。上海将按照各类证“能减尽减、能合则合”的要求，对尚未实施改革的审批事项中，把实施主体为市或区部门的审批事项作为改革重点。同时还将行政审批告知承诺管理办法列入2018年市政府规章立法项目。企业登记比较便利，开通了覆盖所有业务、适用所有类型企业网上登记服务系统；一照多址在浦东新区和长宁区深入试点。国际贸易实施“单一窗口”接入港口作业的物流信息，形成了“通关+物流”的全流程查询和服务功能。持续推进投资体制改革，进一步落实企业投资自主权，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更备案事项全部下放，提高投资准入环节的便利程度。在自贸试验区积极探索以“准入前国民待遇+负面清单”为核心的投资管理制度，对负面清单之外的外资企业设立和变更实行备案管理，缩短备案办理时间由原来的8个工作日减少到1个。实施境外投资备案制，办理时间由原来的几十个工作日减少至3个。

　　3.实施“互联网+监管”新模式，着力构建规范审慎的政府监管环境，“四大品牌”影响力得到增强。按照该管的要管的更科学、更高效的要求，上海利用物联网、射频识别等信息技术，推进实施智能化监管，促进监管方式，由传统模式向智能化、精准化转变，积极探索包容、审慎监管，让监管更加行之有效，使市场活而不乱。

　　上海健全事中事后综合监管平台和综合执法制度，出台监管信息和政务数据资源共享办法，整合各部门监管信息，建立信息系统对接共享平台，汇集34个部门的信息数据，推进政务数据资源共享。完善网上执法办案系统，建设联勤联动协调合作机制。上海市已经发布实施打响上海制造、上海购物、上海服务、上海文化四大品牌的行动计划，其中许多重点任务也是营商环境改革事项，已成为优化提升上海营商环境的重要载体和支撑。

　　4.提高行政审批效率，着力建设高效便捷的政务环境，政府服务更加有效。上海紧紧围绕“服务要更精准、更贴心”，甘当服务企业的“店小二”。积极推动货物状态分类监管试点扩大到物流贸易型企业，深化“三互”大通关建设改革，在海关特殊监管区域实施“一线放开”、“二线安全高效管住”的监管制度，推出“先进区、后报关”、国际中转集拼、沿海捎带、启运港退税等改革举措和功能性政策试点。开展当场办结、提前服务、当年落地“三个一批”改革，已在全市范围内对329项事项实施当场办结2000余万件，对19项事项实施提前服务9万余件，推动1425个项目实现当年落地。从政府管理入手全面推开政府效能建设，开展政府效能评估，对第一批90项事项实施行政协助，对保留的行政审批全面实施标准化管理。上海还以“12345”和“请你来找茬”为基础，建立企业和市民的统一政府咨询、投诉、建议平台，做到市场和社会诉求“一号响应”，年内将实现市区两级企业审批和服务事项90%以上全程网上办理或最多跑一次，即“一网通办”。

　　二、当前上海营商环境存在的问题

　　总体来说，上海作为超大城市，精细化管理制度供给明显不足，现有制度供给还不能完全适应上海改革开放的快速发展，在优化营商环境的制度创新，在“放、服、管”上的改革还需要进一步完善和提高。

　　1.竞争的市场化有待进一步提升。公平竞争规则禁止东道国政府在管理外国投资者及其投资时强制采取出口水平或比例、当地含量、优待国内产品、外汇平衡、限制国内销售出口、技术转让、定向销售等要求，以及以国籍为依据的技术使用和保护规定等措施，即不得提出获准进入、经营，以及取得特定优惠的“业绩要求”作为外商投资的前提条件等规定，目前，这些要求措施规定的，我们还不能完全做到。所以，有些外商投资基于某项特定业绩要求作为税收优惠待遇的情况还依然存在。

　　2.便利化营商环境还需进一步改善。负面清单带来的投资管理制度的改革，受众面太小，而涉及所有企业的行政许可制度并没有得到根本性改革，企业对自贸试验区改革的感受度还有待提高。行政许可制度改革还末完全到位，事中事后监管建立在审批而不是行政备案制度基础上，政府重审批、轻监管，将备案制的功能重点设在准入端的受理与审查环节，而不是事中事后监管环节。

　　3．事中事后监管体系有待进一步完善。现有的事中事后监管是建立在行政审批制度基础上的，取消审批后如何进行事中事后监管的法治保障缺失，使得大部分审批事项依然保留。例如，“证照分离”改革方案中涉及的116项审批制度，仅有10项取消审批，6项审批改备案，其余100项依然保留审批，其中强化审批的有33项；不少具备取消条件的审批事项仍未取消，部分审批事项取消不彻底。又如，“不是真放”的现象依然存在，一些审批事项名义取消、实质保留，或以备案之名履审批之实。

　　4.企业营商成本还可进一步降低。用地、用工、融资成本高、税负重是目前上海企业普遍碰到的问题。劳动力供求变化及社保分担机制不健全导致用工成本快速上升，宏观税负较高加大了企业税收负担，金融体制不完善导致企业融资成本居高不下，能源价格形成机制不顺使企业用能成本过高，市场分割及物流管理不善导致流通费用高昂。环评、能评、清洁生产等一系列审批的制度性成本、时间成本和费用成本，以及知识产权保护和购买成本等导致交易成本不断上升。

　　三、进一步优化营商环境的思考

　　进入新时代，面向全球竞争，上海对标国际最高标准、水平，在借鉴国内外先进经验的基础上，要把构建以公正、开放和效率为导向的市场化法治化国际化营商环境作为打造优质营商环境，提升上海城市能级和核心竞争力的重要战略举措。

　　1.注重营商环境的市场化建设。构建一个竞争有序的市场化营商环境，必须强调市场对资源配置的决定性作用，可以进一步释放民营经济发展活力，推动社会资源的优化配置。现阶段，上海要进一步加快政府职能转变，理清政府与市场的关系，对于打造市场化的营商环境至关重要。要进一步突出市场秩序维护和政府简政放权两个重点，重视信用体系的建设，推动投资审批和商事登记制度改革。

　　2.强化营商环境建设的法治化保障。构建一个公平正义的法治化营商环境，既与法治政府建设高度契合，为规范的市场秩序提供了重要支撑，也为实现与国际化接轨提供了重要条件。现阶段，上海的各级政府法治化水平还有待进一步提高，要避免行政化的经济干预政策、领导式的政府管理模式阻碍营商环境的优化。要突出政府依法办事和保护企业权益的特点，通过加强法治政府建设、加强知识产权等企业权益保护、完善商事纠纷解决机制来营造公平正义的法治环境。

　　3.推动营商环境的国际化进程。构建开放包容的国际化营商环境是增强城市国际竞争力的有力支撑，随着全球经济一体化程度的加深，国际化程度成为评价区域发展潜力的重要指标。今后一段时期，上海要重点推进经贸开放合作和规则接轨，通过积极参与“一带一路”建设、建立与国际接轨的国际商事规则制度体系、加快推动投资贸易便利化、扩大对外开放来建立互利共赢的开放环境。负面清单进一步与国际通行规则接轨，拓展负面清单的投资内涵，将准入前国民待遇的投资定义由“设立”拓展到经营、变更等后续阶段。

　　4.着力减轻企业的负担。通过完善费率和待遇调整机制，理顺社会统筹和个人账户的基金结构，适时适当调整养老和医疗保险费率，降低劳动力的相对成本。借鉴开办企业效率最高、成本最低的新西兰经验，逐步实现一步在线完成企业注册，降低开办企业成本。发挥资本市场的融资作用，引导企业有效利用境外资金，进一步规范企业融资过程中担保、评估、登记、审计、保险等收费，降低企业融资成本。

　　5.健全事中事后有效监管体系。建立包括社会信用体系、企业年度报告和经营异常名录、企业信息公示、政府信息公开、社会力量参与市场监督、产业预警等一体化行政备案制度，搭建证照衔接、监管联动、执法协作的综合监管信息平台，信用约束、失信惩戒、市场主体首负责任的公共信息公示平台，履行审批核准程序的负面清单内“限制准入”或“证照分离”的“特许经营”类项目，直接与事中事后监管的行政备案制连接，主体业务通过“双告知”管道衔接，实现准入管理业务与事中事后监管业务系统集成。

　　总之，上海着力打造更优质的营商环境，对标营商环境具有明显优势的新加坡、香港等国家和地区，存在着一定的差距，上海还需加强总体设计与规划，创新政策制度，加大改革力度，提高管理水平，扩大开放程度，使上海营商环境在新时代有新提升、新发展、新成效，上海改革开放再出发，进一步优化营商环境还始终在路上。

选自《上海参事》2018年第5期