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关于建立环境行政公益诉讼制度的思考

发布时间:2016/11/29 11:29:35

市政府参事 王 曦

  【提要】伴随着环境问题的日渐严峻,政府在环境监管中的作用愈发重要。新《环境保护法》对政府在环境监管中怠于履行职责的情形存在规制缺位,使得外部监督制度设计欠缺,客观上造成我国环境公益诉讼制度发展的不平衡。从完善中国环境公益诉讼制度的角度看,关键问题应当是构建环境行政公益诉讼制度,以期克服环保领域内的“政府失灵”现象,并理顺在公共环境事务中行政权与司法权的关系。

  从制度创新的角度看,《环境保护法》修订后的一大特色是首次明确规定各级地方人民政府对本行政区域的环境质量负责,为规范和约束有关地方政府环境行政行为提供了基本依据。但遗憾的是,对于地方政府疏于履行环保职责的情况,新《环境保护法》没有规定有力的外部监督制度。新《环境保护法》的第五十八条,被人们普遍誉为“环境公益诉讼”条款,在“环境危机”时代背负诸多期待。但就其内容和实质而言,对这个美誉应当打个问号。一方面自新《环境保护法》实施以来,各地环保组织依据第五十八条参与环境公益诉讼的热情高涨;另一方面,政府能否被纳入环境行政公益诉讼规制范畴存在立法上的不足。实践中是由检察机关开展环境行政公益诉讼试点,将环保组织排除在环境行政公益诉讼原告资格范畴之外。如何将新《环境保护法》规范和约束地方政府环境行政行为的理念付诸实践,将是完善我国环境公益诉讼制度关键之所在。

  一、现行法律规定之缺失

  1.新《环境保护法》第五十八条之局限性

  新《环境保护法》在我国首次对环境公益诉讼制度做出了规定,这无疑是一个巨大的进步。但细看其内容,政府的环境行政行为是否包含在新《环境保护法》第五十八条所规定的诉因之内,从文义解释角度恐难以得出此结论。此外,最高人民法院在新《环境保护法》出台后发表的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》已经将新《环境保护法》第五十八条所规定的诉讼界定为环境民事公益诉讼。在现实生活中,不仅企业和其他私方主体的排放污染物或者其他生产、经营甚至生活活动会造成环境污染和生态破坏,作为环境管制者的政府,其管理上的乱作为和执法上的懈怠也会带来严重的环境污染和生态破坏后果。作为维护环境公益的一种法律手段,环境公益诉讼应当不仅适用于私方主体,同时也应适用于对地方环境质量负有法定职责的地方政府。但遗憾的是,有“环境公益诉讼条款”美誉的新《环境保护法》第五十八条,没有为我国的公民和环保团体等社会组织提起环境行政公益诉讼提供法律依据。

  2.《行政诉讼法》修改之遗憾

  现行立法中,不仅仅是《环境保护法》在环境公益诉讼的被告问题上的规定阙如,更大的立法规制缺位来自于《行政诉讼法》。《行政诉讼法》在修订过程中,虽在征求意见稿与专家意见稿中,都提及行政公益诉讼制度。但全国人大法工委在最终定稿中对此并未作出规定,而这也为我国环境行政公益诉讼的发展造成了客观上的障碍。

  二、对我国环境公益诉讼实践之审视

  根据最高人民法院统计数据,新《环境保护法》自2015年1月1日施行以来,截至当年11月底,全国法院共受理环境公益诉讼案件48起。其中,环境民事公益诉讼案件45件,环境行政公益诉讼案件3件。而从2007年至2014年12月底的7年间,全国法院共受理环境公益诉讼65件。

  从数据上可以看到,自新《环境保护法》实施以来,我国环境公益诉讼发展迅速,案件受理数量比过去七年大幅增加。但另一方面,环境行政公益诉讼案件数量极为稀少。就自新《环境保护法》实施后出现的3起环境行政公益诉讼案件而言,诉讼皆由检察机关提起,其所依据的是最高人民检察院出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。该试点方案的效力来源自全国人大常委会授权。在《宪法》语境下,将检察权视为制衡行政权的一项独立权力,检察机关据此对行政机关的环境行政违法行为予以追究,固然有理,但同时也需要对环保团体等其他社会力量参与环境行政公益诉讼的合理性加以考量。

  第一,提起环境行政公益诉讼毕竟不能同检察机关的主业(公诉、审判监督、监所检察和预防腐败)相提并论;第二,作为一项检察机关“自由裁量”的行为,环境行政公益诉讼难免挂一漏万;第三、对败诉可能性的顾虑会妨碍检察机关提起环境行政公益诉讼的主动性。环保团体等社会组织由于专事环境公益的保护,其对地方政府环境行政行为的监督比检察机关的监督更具有主动性、专业性、持续性和全面性。仅仅将环境行政公益诉讼诉权赋予检察机关,不允许环保团体提起环境行政公益诉讼,无形中剥夺了环保组织作为民间力量对于政府机构的监督权利,从社会与法治发展的长远眼光来看,难言合理。

  在环境保护事业中,政府规制起到主导性的作用。环境行政决策和管理过程中虽强调公众参与,但若未建立起环境行政公益诉讼制度,仅仅依靠环境民事公益诉讼制度,将难以防止政府规制的失误和懈怠。因此,有必要在我国现有权力分工体系下,赋予环保社会团体环境行政公益诉讼的诉权。

  在现有立法框架下,我国的环境公益诉讼实践出现了针对私方主体的环境民事公益诉讼活跃,而针对应对地方环境质量负责的地方政府的环境行政公益诉讼发展缓慢的情况。当下环保团体以环保民事公益诉讼的途径亲自上阵,代替当地政府履行环境监管职能,是一种角色错位,不仅极不合理,而且导致公共资源和民间资源的巨大浪费。

  三、关于完善中国环境公益诉讼制度之思考

  环境公益诉讼制度的特殊作用是借助公民和环保团体利用司法权来纠正或取缔行政机关在环境事务中的不当行政。确立以地方政府的环境不当行政为规制对象的环境行政公益诉讼,十分必要。

  一方面,地方政府担负着环境管制重任,不容懈怠;另一方面,地方政府担负着地方经济发展的决策者、规划者和推动者的重任,不容出错。地方政府无论是在环境管理上出现懈怠或不作为,亦或是在经济发展决策上出现不利于当地环境质量的偏差,都往往给当地的经济、环境和社会带来长时间、大范围的负面影响。因此,除了继续加强和完善党内监督、人民代表大会监督、民主党派和党外人士的监督、新闻媒体监督和政府机关的内部监督等监督制度以外,有必要以立法确立环境司法监督即环境行政公益诉讼制度。

  第一,立法机关应当尽快对现行《环境保护法》与《行政诉讼法》进行部分修改,为环境行政公益诉讼制度提供法律依据,从而为公民和环保团体敦促地方政府真正承担起新《环境保护法》第六条第二款所要求的“对地方环境质量负责”提供合法途径。

  第二,修改有关法律,确认环保团体的环境行政公益诉讼原告资格。综观英美法系和大陆法系的环境行政公益诉讼的立法和司法实践,无论是美国采取的“事实上的损害”标准、英国采取的“足够利益”标准,还是德国采取的“具备法律认定利益”标准,各国法院在确认环境行政公益诉讼原告资格时,均采取放宽的立场,通过放宽传统的、严格的对原告资格条件(遭受损害或原告享有法定利益),赋予公民或环保团体提起环境行政公益诉讼的原告资格,使其能够最终通过诉讼来敦促行政机关依法履行环保职责。我国目前的环境行政公益诉讼以检察机关为诉讼原告,环保团体则不能作为原告。如前所述,这种情况是不合理的,应当改变。作为纳税人的公民及其非政府代表——环保团体,有权通过行政诉讼来监督行政机关的环保履职。因此,建议通过司法解释,对《环境保护法》第五十八条做扩大解释,使其包括法律列举的地方政府的环境行政行为。

  第三,由全国人大常委会或最高法院对《环境保护法》第五十八条中“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”一语作扩大解释,将损害环境公共利益的行政行为(包括行政不作为和乱作为)纳入行政诉讼的受案范围。这种受案范围的扩大,可以对照我国的《环境影响评价法》等法律并参考德国和我国台湾地区的有关立法,将其限定在法律特别列举的行政行为的范围以内。这类特别列举的行政行为可以包括但不限于下列行为:怠于或疏于履行环保职责、违反《环境影响评价法》关于规划环评的规定、不依法公开政府环境信息。

  第四,我国的环境行政公益诉讼制度应当借鉴美国环境公民诉讼制度的经验,规定诉前通知期程序,即规定原告有义务在事先告知行政机构其提起环境行政诉讼的意图,敦促行政机关在法定的限期(如60天或90天)内采取措施纠正行政懈怠或乱作为。这种诉前告知和敦促程序,既尊重了行政机关对环境事务的优先管辖权,也能够有效地节约司法资源,防止滥诉。

  第五,试行由公民或环保团体提起环境行政公益诉讼。当前,经由全国人大常委会授权,人民检察院的环境行政公益诉讼的试点工作正在逐步展开。建议将这项试验的范围加以放宽,在人民检察院的试点法院,开展公民和环保团体提起环境行政公益诉讼试点工作。

  综上,只有将法定的对地方环境质量负责的地方人民政府纳入环境公益诉讼制度的规制范畴,才能真正将公民和环保团体高涨的环保热情导入法治的轨道,将地方政府的环保履职置于人民的有力监督之下,从而确保社会和政府在环保问题上的良性互动。