王祥荣

【编者按】经济社会的生态化转型发展是当今国际社会的共识与重要举措。市政府参事、复旦大学城市生态规划与设计研究中心主任、长江经济带研究院副院长王祥荣教授编著的《转型中国：生态化视角与战略》一书已由科学出版社出版。本书围绕国家生态发展的战略需求，广泛搜集、分析了伦敦、纽约、东京等国际著名城市转型发展的经验与国内代表性城市的研究进展，可为国家相关部门及科研工作者提供参考。本刊选取其中“绪论”一文，以飨读者。

国际经验表明，当一个国家或一个地区人均GDP达到4000美元时，也同时是资源环境问题十分尖锐和脆弱之时；当人均GDP达到8000美元时，也正是其经济增长方式迫切需要转型发展的关键时期；在此时期中，城市化与经济增长的相互促进，使得城市在气候变化环境影响及生态演替中扮演着关键角色。快速的城市化过程通过改变城市土地利用方式与结构，以及空间结构、能源结构、人口结构、产业结构与布局以及地形地貌结构，对城市可持续发展带来深刻影响。2016年5月18日，联合国人类住区规划署（The United Nations Human Settlements Programme）发布了主题为“城镇化与发展：新兴未来”的《2016年世界城市状况报告》。该报告指出，目前排名前600位的城市中居住着1/5的世界人口，对全球GDP的贡献高达60%。如果不进行适当的规划和管理，迅速的城镇化会导致不平等、贫民窟和气候变化等社会问题的增长。该报告建议，联合国各成员国应通过一个全新的城市议程，进一步释放城镇的变革力量，推进可持续的城市发展。联合国经济和社会事务部在《世界城镇化展望》（2014年修订版）中也指出，到2050年，世界城镇人口预期将超过60亿。截至2015年底，居住人口超过1000万的“超级城市”数量已从之前的14个增加到28个，其中22个集中在拉丁美洲、亚洲和非洲。位居世界超大城市之首的是东京，其次是德里、上海、墨西哥城、孟买和圣保罗。同时，人口在100万以下的中小城市发展速度最快，居住人数占到世界城市人口的59%。未来城镇人口增加最多的国家是印度、中国和尼日利亚，到2050年这3个国家的城市人口将分别增加4亿、3亿和2亿。

城市是人类碳排放的重要源头；同时，在人类经济社会发展的蓝图上，城市又是资源的汇。在全球气候变化的背景下，城市极易受到极端气候事件、环境污染、水资源改变等众多气候变化影响因素的影响，是脆弱性和敏感性极高的区域，也是气候变化对社会经济影响尤为显著的大都市区域。据国际能源机构（2008）估计：2006年全球城市能耗达79×10⁹吨油当量，占全球总能耗的2/3，这一比例到2030年将上升至3/4；到2030年，由能耗产生的二氧化碳排放中将有76%来自城市。美国能源信息署（EIA）在《全球能源消耗预计报告》（2014）中称，到2030年，全球能源消耗将在目前的基础上增长70%。国际能源署2014年7月报道，以及《世界能源统计年鉴》（2014）报告显示，中国已于2013年成为全球最大的能源消费国，占全球能源消费量的22.4%。到2045年，世界城镇人口预期将超过60亿，大部分城镇人口的增长将发生在发展中国家，特别是非洲国家。随着人口的不断增长，这些国家将在住房、基础设施、交通、能源、就业、教育和医疗需求方面面临巨大的挑战。

联合国经济和社会事务部人口司司长约翰·威尔莫斯（John wilmoth）指出，管理好城镇地区已经成了21世纪世界面临的最重要的发展挑战之一。威尔莫斯认为：“成功的城镇规划需要关注规模不同的城镇。如果得到恰当管理，城镇将能够为经济增长带来契机，扩大众多人口获得基础服务的渠道，包括医疗保健、教育，因为为居住密集的城镇人口提供公共交通、住房、电力、水和卫生设施要比为分散的农村人口提供同等水平的服务更便宜，而且对环境的损害更小。”

纵观历史，人类文明的发展已经历了3个阶段。从浅黄色的原始文明到黄色的农耕文明，再到黑色的工业文明，人类文明不断进步，社会结构发生深刻变革，经济水平逐步提升。20世纪60年代以来，西方发达国家针对人与自然和谐相处的、绿色的可持续发展模式开展了大量的研究和实践，人类文明逐渐步入第四代文明模式——绿色的生态文明。尽管国外并没有“生态文明”这一综合概念，但其尊重自然，崇尚人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生的理念却与我国推进“生态文明”建设的宗旨不谋而合，绿色发展已成为国际社会发展的总趋势。

中国的快速城市化进程始于20世纪70年代末，经历了社会经济的高速发展，以及人口资本的过度累积阶段，正逐渐步入工业化高级阶段向后工业化转型的关键阶段。世界经济信息网（2017）报道，中国内地（大陆）人均GDP已超9000美元，超过国际社会经验证明的转型经济指标（8000美元）：从我国各省（自治区直辖市）人均GDP与世界各国人均GDP情况的比较来看，人均GDP在5000-20000美元不等，各省（自治区直辖市）经济社会面临转型门槛，面临的生态环境问题也正是西方发达国家在20世纪70年代在探索转型发展时期遇到的问题。

20世纪70年代末以来，中国城市开始面临着西方国家曾经面临的诸多城市问题，尤其是快速城市化所带来的诸如交通拥挤、环境退化、生态脆弱，房价上涨等“城市病”问题。根据这些问题的不同表现，改革开放后我国“城市病”具体可以分为3个阶段（见下表）。解决这些问题的关键是转型期生态化战略能否顺利落地，关系到城市可持续发展战略决策能否得以全面保障。

中国城市问题的产生阶段

未来几十年、我国大部分城市仍将继续保持快速的城市化进程。2016年底中国的城市化率水平为57.4%，预计2020年将超过60%，到2030年达到70%，2050年左右全国城市化达到峰值。东部沿海地区将是城市化的聚焦点，可能在2030年左右迎来峰值，2050年前后达到英、美等世界发达国家的城市化水平。京津冀、长三角、珠三角以及中原都市圈和成渝都市圈仍将是人口快速增长的区域，而广大中西部地区则是人口迁出的主要地区。如果解决不好城市化带来的生态环境问题，不仅阻碍城市长远发展，最终也将危及人类的生存环境。实施城市生态化转型发展战略势在必行，这是主动解决城市生态环境问题最重要的手段，是协调人类社会发展与生态环境保护关系、实现城市可持续发展的必然要求，这对于推进我国生态文明建设、促进绿色发展具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

2014年3月16日，国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，将市辖区总人口超过500万的城市定为特大型城市。我国正在崛起“十大城镇群”，这是加快城镇化发展，提高经济增长的质量和效益，实现集约发展、可持续发展的重要抉择，但也面临巨大的资源环境压力。我国现有特大型城市80个，以10.6%的土地面积集聚了全国47.16%的人口，创造了占全国的63.19%的GDP；京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的GDP，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

自中共十八大报告明确提出把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设社会建设各方面和全过程的“五位一体”中国特色社会主义建设格局起，中共十八届三中、四中、五中和六中全会精神始终引领着我国生态文明建设与绿色发展，目前加强生态文明建设已成为各级政府高度重视的重要工作抓手，这对于促进城市可持续发展，实现城市转型期的平稳快速发展具有重要的现实意义。中共十九大报告又进一步明确了生态文明建设与绿色发展将是我国经济、社会和环境发展的长期战略。

在转型发展、创新驱动、推进生态文明建设的进程中，我国城市，如北京、上海、天津、重庆、深圳、广州、南京、武汉、成都、西安等，都面临着新一轮城市总体发展的战略需求，承担着更加重大的历史使命，但目前这些城市在转型发展过程中还存在不少问题，亟须对其高度重视，采取对策与行动。

继2008年“全国生态文明建设试点”（环境保护部）、2011年“西部地区生态文明示范工程试点（国家发展和改革委员会等）之后，2013年12月17日，国家发展和改革委员会联合财政部、国土资源部，水利部、农业部、国家林业局制定发布了《国家生态文明先行示范区建设方案》（试行），中共十八大进一步提出了加强“生态文明建设”的国策，《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南》（试行）也于2014年1月颁布，这对城市的转型发展、生态化发展提出了进一步的刚性约束与发展机遇，具有重大的战略意义。2013年11月，中共十八届三中全会做出重大决议，进一步明确了“建立系统完整的生态文明制度”的具体要求，为今后一段时期加强我国生态文明建设指明了方向。2014年10月，中共十八届四中全会提出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（试行）。2015年10月，中共十八届五中全会提出，坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献；“生态文明建设”（美丽中国）首度写入我国五年发展规划。2016年10月，中共十八届六中全会强调，“从严治党”与贯彻落实“问责条例”，为生态文明建设和绿色发展进一步保驾护航。2017年10月，中共十九大提出“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”理念，报告指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计；坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，像对待生命一样对待生态环境。要形成绿色发展方式和生活方式，为生态文明建设和绿色发展进一步保驾护航。

随着经济持续高速增长，资源消耗严重、生态环境脆弱、生活品质下降等诸多城市问题日益突出，在人类对生态文明的认识不断加深的情况下，城市的生态文明建设日益成为城市转型发展的重要趋势。2017年8月，环境保护部为进一步推进环境保护和生态文明建设，指导各地加快建立“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、环境准入负面清单”（简称三线一单），依据《中华人民共和国环境保护法》中华人民共和国环境影响评价法》《生态文明体制改革总体方案》《“十三五”生态环境保护规划》《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，制定了编制技术指南。

生态文明城市是一个以人的行为为主导、以自然环境为依托、以资源流动为命脉、以社会体制为经络的“社会一经济一自然”复合系统，是资源高效利用、环境友好、经济高效、社会和谐、发展持续的人类居住区。在当今世界快速城市化和城市人口加速增长的大背景下，城市生态文明建设是城市化发展的结果，是自然、城市与人融合为一个有机整体所形成的互惠共生结构，满足了实现社会与自然和谐的要求。

在新的历史时期，我国城市应在借鉴国外城市生态建设战略思路与经验的基础上，结合自身特点和实际情况，提出生态承载力的空间分布、空间控制要素及生态安全格局框架，按照“确保生态效益、拓展社会效益、兼顾经济效益”的原则和“三线一单”技术指南的要求，落实好土地利用总体规划中确定的市域生态空间布局体系、调整产业与布局结构，注重体制机制建设、管理制度创新。从资源能源节约利用、生态建设与环境保护、经济发展质量、生态文化培育、体制机制创新建设等方面加快生态化转型发展，在生态基础设施、城市人居环境、城市生态代谢网络和城市生态文明能力建设四大方面形成人、自然和城市之间的平衡关系，为提升城市能级，促进宜居、低碳、生态型城市的规划建设，以及实现美丽中国的目标提供依据。

作者简介

王祥荣，上海市人民政府参事，复旦大学特聘教授、城市生态规划与设计研究中心主任、长江经济带研究院副院长。长期从事环境保护与生态评价、城市生态规划与设计的教学科研工作。

选自《上海参事》2021年第2期