《上海市“十四五”规划和2035远景目标纲要》提出了城市发展的新定位（国内大循环的“中心节点”、国内国际双循环的“战略链接”）,也明确了城市空间的新格局（中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型）。东西两翼联动建设国家战略承接区：以临港新片区、张江科学城为核心，加快东部开放创新功能板块建设；以虹桥商务区、长三角一体化示范区为核心，加快西部绿色开放板块建设；依托轨道交通以及虹桥浦东两大枢纽强化东西联系，延伸深化延安路-世纪大道发展轴，拓展“两翼齐飞”空间格局。

习近平总书记提出，上海应当“强化四个功能”，包括全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能、开放枢纽门户功能。“两翼齐飞”就是“开放枢纽门户功能”的核心组成部分，包括向外连接全球网络的“东翼门户”和向内辐射区域腹地的“西翼门户”。在上海市“十四五”规划中，国内大循环的“中心节点”就是指上海作为全国经济的“中心城市”，国内国际双循环的“战略链接”就是指上海作为国内经济和国际经济之间发挥链接作用的“门户城市”，发挥“两个扇面”的链接作用（见图1）。

图1：上海的“东西两翼”和“两个扇面”链接作用图示

需要强调的是，东西两翼的发展思考既要重视“两翼齐飞”，也要关注“两翼差异”。长江经济带的一项研究表明，各个主要城市的对外交通枢纽与城市层级是密切相关的。区域中心城市（如长江下游的上海、长江中游的武汉、长江上游的成都）应当成为所在区域的“国际航空门户”，高铁节点和航空节点既是市域的到发交通节点、也是区域的换乘交通枢纽（国内高铁和国际航空之间换乘），对于“空铁联运枢纽”提出很高需求；省域中心城市（如各个省会城市）以国内航班为主、国际航班为辅，高铁节点和航空节点既是市域的到发交通节点、也是省域的换乘交通枢纽（空铁之间换乘以国内航班为主、国际航班为辅），对于“空铁联运枢纽”提出较高需求；一般地级城市的高铁节点和航空节点仅是所在市域的到发交通节点，并非区域的换乘交通枢纽，对于“空铁联运枢纽”基本没有需求。

依据2018年出入境旅客吞吐量（包含港澳台）及其占比（表1），上海的浦东机场（位于东翼）和虹桥机场（位于西翼）分别显示区域中心城市和省域中心城市的机场属性。浦东机场的国际旅客占比略大于国内旅客占比，2018年出入境旅客吞吐量和占比分别为3840万人次和51.86%，稳居全国首位，体现了区域乃至国家层面的国际航空门户。虹桥机场的国内旅客为主和国际旅客为辅，出入境旅客吞吐量和占比分别仅为410万人次和9.40%，与杭州萧山机场和南京禄口机场相似，体现了省域中心城市的机场属性。虹桥机场既为上海市域服务，也为相邻的江浙地区服务（沪苏合作建造苏州城市航站楼就是一个例证）。还有一项研究表明，2018年虹桥对外交通枢纽约有0.98万人次/日实现了“空（机场）铁（高铁）联运”，约占虹桥机场旅客吞吐量的8%”。这也佐证了虹桥机场既为上海市域服务，也为相邻的江浙地区服务，因而在一定程度上具有省域中心城市的机场属性。如果未来建设浦东高铁节点（高铁上海东站），空（浦东机场）铁（上海东站）换乘的占比肯定会更高，因为浦东机场的国际航班占比更大，具有更强的区域服务属性。

表1：2018年中国大陆主要机场的出入境旅客吞吐量（百万人次以上）及其在旅客吞吐总量的占比

机场	出入境旅客吞吐量（万人次）	占比（%）
上海浦东	3840	51.86
北京首都	2685	26.59
广州白云	1730	24.81
成都双流	599.82	11.34
杭州萧山	547.63	13.43
深圳宝安	458	9.28
上海虹桥	410	9.40
昆明长水	409	8.69
厦门高琦	367.3	13.86
青岛流亭	363	14.79
南京禄口	342.3	11.62
重庆江北	324	7.79
天津滨海	302	12.8
武汉天河	290	11.84
西安咸阳	270	6.05
长沙黄花	263.4	11.08
福州长乐	230	13.98
大连周水子	180	9.59
郑州新郑	180	7.41
宁波栎社	135.53	11.56
济南遥墙	125	7.53
南宁吴圩	120	7.85
海口美兰	114.85	4.76
乌鲁木齐	110	4.78
无锡硕放	101	14.01

资料来源：http://www.qulvyou.com/241.html

围绕综合对外交通枢纽，“东西两翼”的空间模式可以再细分为几个圈层（图2），充分体现了“东西两翼”之间的共同性和差异性。西翼门户包括综合对外交通枢纽（以国内航班为主的虹桥机场、虹桥高铁车站）、门户商务中心（依托综合对外交通枢纽的虹桥商务区）、特定政策片区（向内辐射区域腹地的长三角一体化示范区）；东翼门户包括综合对外交通枢纽（以国际航班为主的浦东机场、将要建设的高铁上海东站）、门户商务中心（依托综合对外交通枢纽、将要建设的祝桥商务区）、特定政策片区（向外连接全球网络的自贸区临港新片区）。

图2：“东西两翼”之间的共同和差异之处

可见，尽管东西两翼形成综合对外交通枢纽-门户商务中心-特定政策片区的圈层模式，门户商务中心和特定政策片区都是依托综合对外交通枢纽，但东翼的浦东机场以国际航班为主，而西翼的虹桥机场则以国内航班为主，不仅东西两翼的“空铁联运枢纽”的内涵显著不同，并且导致依托综合对外交通枢纽的门户商务中心和特定政策片区的内涵也是显著不同的，东翼的祝桥商务区和自贸区临港新片区向外连接全球网络、西翼的虹桥商务区和长三角一体化示范区向内辐射区域腹地。

正在建设的“机场联络线”就是为了强化上海“东西两翼”之间的快速交通联系。中国国际进口博览会则是“两个扇面”的经典诠释，“国际卖家”通过“东翼扇面”交通门户进入，“国内买家”通过“西翼扇面”交通门户抵达，国家会展中心则是两者的交汇之处（见图3）。

图3：中国国际进口博览会（国家会展中心）对于“两个扇面”的经典诠释

最后提出四点发展建议：其一是强化发展认识。在“两翼齐飞”的基础上，提升“两翼差异”的发展认识，东西两翼的发展定位分别是向外连接全球经济网络和向内辐射区域腹地，由此突出上海作为内循环和外循环的“战略链接”。其二是强化两翼连接。东西两翼之间已经建成市域地铁（二号线）和高速公路（外环线）连接，正在建设更为快速连接的“机场联络线”，这是十分必要的，可以进一步突出上海作为内循环和外循环的“战略链接”。其三是强化功能差异。我们必须认识到：东西两翼的功能差异是显著的，不仅东西两翼的对外综合交通枢纽的功能差异，因而依托对外综合交通枢纽的门户商务区的功能定位也是显著不同的，西翼的虹桥商务区应当以面向国内的商务企业为主，东翼的祝桥商务区（将要建设）应当以面向国际的商务企业为主。其四是强化实施进程。目前，“机场联络线”正在建设之中，东翼的高铁上海东站和祝桥商务区已经规划设计，将会付诸建设，应当强化实施进程，尽快形成上海作为内循环和外循环的“战略链接”的必要物质载体。

 

作者简介

唐子来，上海市人民政府参事，同济大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会常务理事，上海2035城市总体规划核心专家。长期从事城市规划与设计教学科研工作。

选自《上海参事》2022年第3期